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  • 《中華人民共和國土地管理法》解讀

    2021年12月22日21 11:24 來源:州自然資源規劃局 字體:【 【打印文本】 分享到:

    十二屆州人民政府第73次常務會

    學法輔導材料

    《中華人民共和國土地管理法》解讀

    宋清洪   州自然資源規劃局局長

    2019826日,中華人民共和國十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過《中華人民共和國土地管理法》修正案(以下簡稱《土地管理法》),國家主席習近平簽署第三十二號主席令予以公布,自202011日起施行。

    一、修法背景

    《土地管理法》于1986年公布施行,本次修正是繼1988年第一次修正、1998年會議修訂和2004年第二次修正之后的第三次修正。本法自頒布實施以來為維護土地使用秩序、保護耕地、維護農民土地權益、保障工業化城鎮化快速發展發揮了重要作用,但隨著我國經濟發展,現存部分土地制度與社會主義市場經濟體制不相適應,需對相應條款進行修正完善。一是不能滿足國家經濟轉型升級發展需要?!锻恋毓芾矸ā纷?/font>2004年修正實施14年未修改。十九大報告提出,深化供給側改革,把提高供給體系質量作為主攻方向,顯著增強我國經濟質量優勢,修正《土地管理法》勢必也應與時俱進地調整適應。二是農民集體土地的自由流轉,農民的土地發展權被嚴格限制。隨著近年來城鎮化的高速發展,城市土地、房產等資產價格持續快速增長,農民的土地財產意識也日益增強,要求按市場機制補償和集體土地直接入市的呼聲不斷高漲,因征地補償所引發的利益糾紛和矛盾沖突也日趨激烈,不僅制約了新型城鎮化建設和鄉村振興戰略實施的推進,成為了一個巨大的社會問題。三是以利用為中心的土地用途管制不利于生態環境保護。過去的立法思想中未將環境保護和生態文明納入其中,國家編制土地利用總體規劃,規定土地用途,嚴格保護耕地,但在計劃管制和審批管理制度的背景下,以利用為中心的土地規劃往往會受到地方政績導向和利益沖動的影響而偏離本意,由此出現了違法用地、違章建設、耕地流失等一系列問題,不僅影響到經濟的可持續發展,而且對生態環境的保護造成了極大的威脅。

    二、修改主要內容

    《土地管理法》本次修正內容共35項,涉及條文57條,主要包括以下幾方面。

    (一)破除集體經營性建設用地入市的法律障礙。新《土地管理法》刪除了原法第43條關于“任何單位和個人進行建設,需要使用土地,必須使用國有土地”的規定,允許集體經營性建設用地在符合規劃、依法登記,并經本集體經濟組織三分之二以上成員或者村民代表同意的條件下,通過出讓、出租等方式交由集體經濟組織以外的單位或者個人直接使用。同時,使用者取得集體經營性建設用地使用權后還可以轉讓、互換或者抵押。這一規定是重大的制度突破,結束了多年來集體建設用地不能與國有建設用地同權同價同等入市的二元體制,為推進城鄉一體化發展掃清了制度障礙。

    (二)改革土地征收制度。一是對土地征收的公共利益范圍進行明確界定。新《土地管理法》增加第45條,對土地征收的公共利益進行界定,采取列舉方式明確:因軍事和外交、政府組織實施的基礎設施、公共事業、扶貧搬遷和保障性安居工程建設需要以及成片開發建設等六種情形,確需征收的,可以依法實施征收。這一規定將有利于縮小征地范圍,限制濫用征地權。二是明確征收補償的基本原則是保障被征地農民原有生活水平不降低,長遠生計有保障。新《土地管理法》首次將2004年國務院28號文件提出的“保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”的補償原則上升為法律規定,并以區片綜合地價取代原來的年產值倍數法,在原來的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費的基礎上,增加農村村民住宅補償費用和將被征地農民社會保障費用的規定,從法律上為被征地農民構建更加完善的保障機制。三是改革土地征收程序。將征地批后公告改為征地批前公告,多數被征地的農村集體經濟組織成員對征地補償安置方案有異議的,應召開聽證會修改,進一步落實被征地的農村集體經濟組織和農民在整個征地過程的知情權、參與權和監督權。倡導和諧征地,征地報批以前,縣級以上地方政府必須與擬征收土地的所有權人、使用權人就補償安置等簽訂協議。

    (三)完善農村宅基地制度。新《土地管理法》完善了農村宅基地制度,在原來一戶一宅的基礎上,增加宅基地戶有所居的規定,明確:人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區,在充分尊重農民意愿的基礎上可以采取措施保障農村村民實現戶有所居。同時規定:國家允許進城落戶的農村村民自愿有償退出宅基地。這一規定意味著地方政府不得違背農民意愿強迫農民退出宅基地。另外,新《土地管理法》下放宅基地審批權限,明確農村村民住宅建設由鄉人民政府審批。

    (四)為“多規合一”改革預留法律空間。隨著國土空間規劃體系的建立和實施,土地利用總體規劃和城鄉規劃將不再單獨編制和審批,最終將被國土空間規劃所取代??紤]到“多規合一”改革正在推進中,新《土地管理法》為改革預留了法律空間,增加18條,規定:國家建立國土空間規劃體系。經依法批準的國土空間規劃是各類開發、保護和建設活動的基本依據。為了解決改革過渡期的規劃銜接問題,新《土地管理法》還明確:已經編制國土空間規劃的,不再編制土地利用總體規劃和城鄉規劃。同時在附則中增加規定:編制國土空間規劃前,經依法批準的土地利用總體規劃和城鄉規劃繼續執行。

    (五)將基本農田提升為永久基本農田。實行最嚴格的耕地保護制度,確保國家糧食安全是《土地管理法》的核心和宗旨。新《土地管理法》中將“基本農田”全部修改為“永久基本農田”,不是簡單的文字修改,而是理念的重大轉變,體現了國家對基本農田保護的重視,其地位和作用進一步凸顯。這一制度的改革切實落實 “三個不得、三個禁止”規定,即不得改變土地用途,禁止擅自用于其他非農建設;不得超標準用地,禁止擅自擴大用地規模;不得改變農業設施性質,禁止擅自將農業設施用于其他經營。新《土地管理法》增加第35條明確:永久基本農田經依法劃定后,任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途。永久基本農田必須落實到地塊,納入數據庫嚴格管理。各省、自治區、直轄市劃定的永久基本農田一般應當占本行政區域內耕地的80%以上,具體比例由國務院根據各省、自治區、直轄市耕地實際情況確定。

    (六)合理劃分中央和地方土地審批權限。長期以來,地方對建設用地審批層級高、時限長、程序復雜等問題反映強烈。新《土地管理法》適應放管服改革的要求,對中央和地方的土地審批權限進行了調整,按照是否占用永久基本農田來劃分國務院和省級政府的審批權限。其中:國務院先行審批涉及永久基本農田的情形,其他的由國務院授權省級及以下政府審批(我州可審批非中心城區鄉鎮的一般農用地轉用,包括農村集體建設用地、宅基地);涉及征用的審批權限未變。同時,按照誰審批誰負責的原則,取消省級征地批準報國務院備案的規定。

    (七)土地督察制度正式入法。新《土地管理法》在總則中增加第五條,對土地督察制度作出規定:國務院授權的機構對省、自治區、直轄市人民政府以及國務院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進行督察。以此為標志,國家土地督察制度正式成為土地管理的法律制度。

    三、我州貫徹落實情況及存在的主要問題

    近年來,我州嚴格貫徹落實《土地管理法》規定。目前,州級國土空間規劃完成“雙評價”等十個專題研究和規劃方案初步成果,“康—瀘—新”及18縣(市)國土空間規劃編制基本形成初稿,“三區三線”試劃工作穩步推進;優化調整生態紅線,確保全州總面6.97萬平方公里生態紅線面積不減少、功能不降低、質量有保障;嚴格落實耕地保護目標責任制,確保全州的耕地保有量不低122.83萬畝、永久基本農田保護面積不低于98.27萬畝的任務目標;“三調”工作全面完成,成果數據鎖定,按照國家統一部署,目前正在開展全民所有自然資源資產調查,逐步將形成自然資源調查監測“一張底圖”。

    在肯定成績的同時,我們也清醒地認識到,全州自然資源管理工作中仍然存在規劃管控不力,違法批地用地現象突出,生態保護與自然資源開發利用矛盾突出,自然資源重點領域和關鍵環節的改革有待深化,耕地和永久基本農田的保護面臨巨大壓力,系統內干部業務能力和服務水平不夠高,解決急難險重問題的辦法措施不夠強等短板和不足。下步,我們將高度重視,堅決采取有力措施,克服重重困難,全力以赴加以逐步解決。

    四、《土地管理法》在我州的實施建議

    (一)強化學習宣傳力度。把學習宣傳新《土地管理法》以及配套的《土地管理法實施條例》20219國務院修訂出臺)、《四川省土地管理法實施辦法》(即將出臺),與學習習近平總書記關于自然資源管理工作的重要論述有機結合,通過多種形式加強宣傳力度,進一步增強干部學法、全民普法意識,營造全社會依法用地、節約用地、保護耕地的良好氛圍。

    (二)落實耕地保護黨政同責制度。今年,省自然資源廳就《2021年度市(州)和省直有關部門(單位)耕地保護黨政同責工作目標任務及考評細則》三次征求了意見,待省對市(州)考評細則正式發布后,我們將結合我州實際,制定州對縣(市)黨委政府、州級相關部門的考評細則,進一步壓緊壓實縣級黨委政府、州級相關部門在耕地保護方面的責任,從源頭上防范違法違規占用耕地或擅自改變耕地用途行為,遏制耕地“非農化”、嚴格管控“非糧化”。

    (三)加大土地執法監察力度。加強執法體系建設,抓好動態巡查和源頭管控,堅持預防為主、防懲結合。加大對自然資源違法行為的查處和曝光力度,重點加強對新增建設用地批后使用的監督檢查。嚴格落實信訪責任制,切實維護群眾的合法權益和社會的和諧穩定。

    (四)在深化改革中統籌推進新法實施。在生態文明建設、鄉村振興等國家重大戰略中,統籌用好用足新《土地管理法》及各項法規制度,加強執法、嚴格督察,堅持用最嚴格的法治保護土地資源,為實現經濟社會可持續發展提供保障。

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